中國航空應急救援力量建設設想

應急管理部森林消防局副司令員 閆 鵬

應急管理部森林消防局直升機支隊航材主任 楊 帥

北京師范大學減災與應急管理研究院院長 張 強

 

       我國航空應急救援體系建設起步較晚，真正引起社會廣泛關(guān)注是在2008 年汶川地震后，國內(nèi)航空領(lǐng)域?qū)＜覍W者和有關(guān)部門，針對災害救援暴露出的問題，進行了廣泛調(diào)研和系統(tǒng)論證。

        2009 年，27 位院士將我國航空應急救援體系建設概括為 12個字：規(guī)劃、機構(gòu)、隊伍、設備、設施、空域，即盡快制訂國家航空救援體系建設總體規(guī)劃，建立國家航空救援常設管理機構(gòu)，組建專業(yè)航空救援隊伍，積極研制航空救援裝備，加強基礎保障設施建設和開放低空空域。在各方力量推動下，國航空應急救援專業(yè)化力量建設取得了一定進步，但所存在的問題和短板仍沒有得到根本性解決。隨著國家應急管理部的掛牌成立，航空應急救援專業(yè)化力量的建設與發(fā)展也將開啟嶄新的篇章。為此，本文在充分汲取國外航空應急救援先經(jīng)驗，總結(jié)凝練前期專家學者研究成果的基礎上，根據(jù)當前災害事故應急救援需求特點，立足現(xiàn)行應急救援指揮體制，對建立適合我國國情的航空應急救援專業(yè)化力量體系提出如下構(gòu)想。

       健全完善制度機制 , 做好頂層設計規(guī)劃

       航空應急救援體系建設是一項龐大而復雜的系統(tǒng)工程，涉及到國民經(jīng)濟、社會發(fā)展和國防建設的各個方面，必須從國家層面統(tǒng)籌規(guī)劃，以國家意志，舉全社會之力強力推動。具體講就是在“一案三制”總體原則的指導 下，在《突發(fā)事件應對法》和《國家 突發(fā)公共事件總體應急預案》框架內(nèi)， 立足體系構(gòu)成、力量編成、制度機制、 規(guī)模發(fā)展、產(chǎn)業(yè)運作等要素，緊緊把 握集中管理、統(tǒng)一調(diào)配、快速反應、 重點突出、軍民融合、專業(yè)發(fā)展、規(guī) 模適當、完善配套等諸多因素，充分 發(fā)揮中央、軍隊、地方、專業(yè)機構(gòu)、 企事業(yè)單位的資源和能力，統(tǒng)一規(guī)劃， 分步推進。 

       一是制定航空應急救援發(fā)展規(guī)劃。

       按照黨的十九大報告提出的國家發(fā)展總體規(guī)劃進程，在國務院辦公廳 《關(guān)于加快應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》 （國發(fā) [2014]63 號）、《關(guān)于促進 通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干意見》（國發(fā) [2016]38 號）和《國家突發(fā)事件應 急體系建設“十三五”規(guī)劃》等文件 的基礎上，結(jié)合我國災害事故實際需 求和預測，起草并制定 2020—2050 年航空應急救援體系發(fā)展規(guī)劃，以及 航空應急救援體系建設“十四五”規(guī) 劃，作為航空應急救援體系建設的綱 領(lǐng)性文件，在國家層面上搞好頂層設 計，統(tǒng)一部署，有步驟有計劃地開展 體系建設。 

       二是創(chuàng)建航空應急救援的法律法規(guī)體系。

       從法律層面明確航空應急救援組織機構(gòu)的法律地位、救援作業(yè)人 員資質(zhì)標準和權(quán)利義務、救援主體協(xié) 作配合機制，以及緊急狀態(tài)下空域協(xié) 同與指揮調(diào)度程序、救援經(jīng)費保障與 補償、救援設施設備配備、救援人員 培訓與演練標準、救援評估機制等基 本內(nèi)容，使航空應急救援的體制配套建設走上法制化、規(guī)范化、標準化的 軌道，實現(xiàn)該領(lǐng)域內(nèi)有法可依，逐步 建立一套與國際慣例接軌的航空應急 救援體系，從而在根本上保證體系的 穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。 

       三是建立和完善航空應急救援預案體系。

       各級政府和軍隊部門，在《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》框架 內(nèi)，分層次制定航空應急救援預案。國家層面制定軍民航航空應急救援總 體預案，作為全國航空應急救援預案 體系的總綱和規(guī)范性文件，規(guī)范全國 范圍內(nèi)（包含軍、民航系統(tǒng)）統(tǒng)一的應急救援程序、制定標準的救援訓練 和演練內(nèi)容。各級政府、軍隊和相關(guān) 領(lǐng)域?qū)用姘凑胀话l(fā)事件的地域和種類分別制定軍民航航空應急救援專項預 案，針對不同類別的突發(fā)事件，由管 理部門和執(zhí)行部門及時啟動執(zhí)行應急 救援預案，保證救援行動的協(xié)調(diào)高效。

 

 

       重構(gòu)領(lǐng)導管理體系，完善救援指揮機制 

       我國目前的航空應急救援行動，都是在災害發(fā)生時，臨時成立抗災救指揮部，由其統(tǒng)一組織并進行資源調(diào)配，一定程度上影響了救援行動的執(zhí)行效率。國家應急管理部的成立，打破原有的行業(yè)和部門壁壘，使得應急救援行動更加統(tǒng)一高效。為與之相銜接，應在其統(tǒng)一領(lǐng)導下，成立專門的航空應急救援組織領(lǐng)導機構(gòu)，按照“平時主抓建設，災時組織救援”的則，逐步形成四級領(lǐng)導管理體系。 

 

       一是對上建立協(xié)同聯(lián)動工作機制

       在應急管理部下設航空應急救援局，與軍委聯(lián)合參謀部、交通運輸部 

        等單位建立對上協(xié)同工作關(guān)系，制訂災時聯(lián)動工作運行機制，從政策制度災時聯(lián)動工作運行機制，從政策制度層面解決重大災難或非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生時的統(tǒng)一領(lǐng)導和指揮調(diào)度問題。平時負責綜合救援發(fā)展規(guī)劃、合成應急演練、信息匯總與共享、開展國際和地區(qū)間的合作等方面職能；災時對軍隊和民航等國家航空力量統(tǒng)一協(xié)同調(diào)度，高效實施救援。

 

       二是對內(nèi)抓好航空應急救援國家隊建設。

       整合交通運輸部救助飛行隊，森林消防局直升機支隊，以及警用航空力量，組建航空應急救援國家隊，由應急管理部直接管理和指揮調(diào)度，旨在國家發(fā)生重大災害時發(fā)揮“搶大險、救大災”的主力軍和重拳頭作用。平時進行航空應急救援項目建設，組織航空應急預案編制和演練，開展航空應急救援信息收集發(fā)布和輿論宣傳，承擔培訓儲備航空應急救援人才、技術(shù)、裝備，以及考核、演練、國際合作等任務；災時負責統(tǒng)籌各類航空應急救援力量，迅速有效實施救援。

 

       三是對下指導地方航空應急救援 

       力量建設。航空應急救援國家隊重點負責國家級重大災害和公共事件救援任務，真正實現(xiàn)“半小時任務圈”目標體系建設，還要充分調(diào)動地方政府積極性，鼓勵地方加大政策支持力度和財政投入，科學指導地方按照國家統(tǒng)一規(guī)劃和建設標準，加強航空應急救援保障基礎設施建設，建立符合當?shù)貐^(qū)域化救援特點的航空應急救援隊伍。

       應急管理部下設的航空應急救援局機構(gòu)負責統(tǒng)一掌控地方航空力量的數(shù)量布局、機型及裝備配置、飛行覆蓋范圍、救援投入力量等關(guān)鍵要素，確保災害發(fā)生時，能夠第一時間獲取所需的航空救援資源，協(xié)同指揮救援工作。