中國(guó)通用航空業(yè)經(jīng)過60多年的發(fā)展，有效地服務(wù)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)各領(lǐng)域，取得了不菲的成績(jī)。應(yīng)該說(shuō)，上世紀(jì)六七十年代和近10 年來(lái)，是中國(guó)通用航空歷史上發(fā)展較快的兩個(gè)階段，特別是2012年《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)若干意見》中強(qiáng)調(diào)“民航業(yè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)”，而且要求“大力發(fā)展通用航空。鞏固農(nóng)、林航空等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，積極發(fā)展應(yīng)急救援、醫(yī)療救助、海洋維權(quán)、私人飛行、公務(wù)飛行等新興通用航空服務(wù)，加快把通用航空培育成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)”。2016年國(guó)務(wù)院又印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》更加明確了發(fā)展目標(biāo)和具體指標(biāo)。兩個(gè)意見從多方面分析了存在的問題和制約的因素，本文就空域管理改革進(jìn)行一些簡(jiǎn)單分析，提出一些低空空域管理的想法。

 

 

       我國(guó)空域管理歷程回顧

 

       我國(guó)的空域管理是隨著內(nèi)外環(huán)境變化和航空事業(yè)發(fā)展逐步形成的，60多年來(lái)經(jīng)歷了多次重大改革。建國(guó)初期至上世紀(jì)七十年代末，全國(guó)的空中交通管制工作，由國(guó)務(wù)院中央軍委授權(quán)空軍負(fù)責(zé)，我國(guó)空防空管合一的空域管理體制由此形成。1980年3月，國(guó)務(wù)院中央軍委決定，民航不再由空軍代管，改由國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，但空域管理和全國(guó)的空中交通管制工作仍由空軍負(fù)責(zé)。1986年1月，國(guó)務(wù)院中央軍委決定，改革國(guó)家空中交通管制體制，成立國(guó)務(wù)院中央軍委空中交通管制委員會(huì)，在國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)家空中交通管制局，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)的空中交通管制工作，并作為國(guó)務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)。1989年，國(guó)家空管局在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)被撤銷，原國(guó)家空管局承擔(dān)的國(guó)家空管委辦公室職能移交總參作戰(zhàn)部。1993年9月，國(guó)務(wù)院中央軍委確定，國(guó)家空管體制改革實(shí)行“三步走”戰(zhàn)略：第一步，將京廣深航路由空軍交由民航管制指揮試點(diǎn)；第二步，將全國(guó)航路交由民航管制指揮；第三步，實(shí)現(xiàn)空中交通由國(guó)家統(tǒng)一管制。從1994年1月到2000年6月，空軍相繼將全國(guó)29條航路移交民航管制指揮，形成了“航路內(nèi)空域由民航負(fù)責(zé)管制指揮，航路外空域由軍航負(fù)責(zé)管制指揮”的格局，并一直延續(xù)至今。2010年5月，國(guó)家空管委辦公室在北京成立了國(guó)家飛行流量監(jiān)控中心。2010年8月，國(guó)務(wù)院中央軍委印發(fā)了《關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見》，決定啟動(dòng)低空空域管理改革并作出了相關(guān)部署。國(guó)家空管委辦公室先后在長(zhǎng)春、廣州等10個(gè)城市組織開展了低空空域改革試點(diǎn)，涉及全國(guó)14個(gè)省、自治區(qū)和直轄市33%的低空空域，積極探索低空空域的分類管理模式。

 

       在近20年的空域管理改革過程中，結(jié)合國(guó)際民航新技術(shù)、新標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)先后進(jìn)行了3次飛行高度層改革，將飛行高度層由28個(gè)增加到42個(gè)，有效提升了空域利用率。軍航也先后搬遷和關(guān)閉部分軍用機(jī)場(chǎng)和靶場(chǎng)，縮減了幾百個(gè)訓(xùn)練空域范圍。民航也對(duì)部分繁忙地區(qū)的空域進(jìn)行優(yōu)化，劃設(shè)軍民航聯(lián)合進(jìn)近管制區(qū)，采用雷達(dá)管制縮小飛行間隔，大力推廣ADS-B、GLS、PBN、HUD、北斗導(dǎo)航等新技術(shù)應(yīng)用，有效緩解了繁忙地區(qū)空域緊張狀況，提高了空域使用的安全性、容量和效率。

 

       回顧這么多年來(lái)國(guó)家空域管理改革的歷程，可以看出，改革一直在推進(jìn)中。但是，現(xiàn)行的空域管理實(shí)現(xiàn)了“兩個(gè)基本保障”，即基本保障了民航持續(xù)快速增長(zhǎng)，基本保障了軍隊(duì)?wèi)?zhàn)備訓(xùn)練活動(dòng)順利實(shí)施。從第二步空域管理改革到現(xiàn)在已經(jīng)13年，第三步還遲遲沒能進(jìn)行，說(shuō)明改革進(jìn)入了攻堅(jiān)期，實(shí)現(xiàn)科學(xué)、高效、具有中國(guó)特色的空域管理改革目標(biāo)任重道遠(yuǎn)。

 

 

       市場(chǎng)需求呼喚

       空域管理改革提速

 

       國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中的發(fā)展目標(biāo)是：到2020年，建成500個(gè)以上通用機(jī)場(chǎng)，基本實(shí)現(xiàn)地級(jí)以上城市擁有通用機(jī)場(chǎng)或兼顧通用航空服務(wù)的運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)，覆蓋農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、主要林區(qū)、50%以上的5A級(jí)旅游景區(qū)。

通用航空器達(dá)到5000架以上，年飛行量200萬(wàn)小時(shí)以上，培育一批具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的通用航空企業(yè)。同時(shí)要求實(shí)現(xiàn)真高3000米以下監(jiān)視空域和報(bào)告空域無(wú)縫銜接，劃設(shè)低空目視飛行航線，方便通用航空快捷機(jī)動(dòng)飛行。明確了通用航空使用的空域范圍由原1000米以下提高到3000米以下，為通航飛行提供了有利的空域環(huán)境，研究制訂并組織實(shí)施空域分類標(biāo)準(zhǔn)。隨后各地方政府也相繼出臺(tái)了發(fā)展通用航空相關(guān)政策和意見，也做了相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，可以說(shuō)中國(guó)通用航空發(fā)展迎來(lái)了前所未有的機(jī)遇期。而目前的現(xiàn)狀是：截止2017年6月底，我國(guó)通用航空企業(yè)已達(dá)345家，在冊(cè)通用航空器2205架，通用機(jī)場(chǎng)310個(gè)，無(wú)人機(jī)實(shí)名注冊(cè)數(shù)超過7萬(wàn)架。讓這些“低小慢”的航空器飛起來(lái)、讓通用航空愛好者熱起來(lái)、讓通用航空更好地服務(wù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)，需要空域。

 

       2015年全國(guó)通用航空飛行時(shí)間為77.84萬(wàn)小時(shí)，而2016年全國(guó)通用航空飛行時(shí)間為76.47萬(wàn)小時(shí)。單從飛行小時(shí)來(lái)看，2016年比2015年有所下降，而且新建通用機(jī)場(chǎng)數(shù)量、航空器數(shù)量、飛行小時(shí)和經(jīng)濟(jì)規(guī)模都與2020年既定目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。雖然造成這種局面的原因是多方面的，有市場(chǎng)需求、基礎(chǔ)設(shè)施、保障能力、運(yùn)營(yíng)水平等諸多因素，但現(xiàn)行空域管理體制仍是重要的制約因素之一。

 

       我國(guó)現(xiàn)行的航路航線網(wǎng)絡(luò)，是上世紀(jì)70年代根據(jù)當(dāng)時(shí)歷史條件形成的，軍民航機(jī)場(chǎng)交錯(cuò)分布，民航航路航線與軍航訓(xùn)練空域交叉重疊、相互影響，航路航線彎曲、空域結(jié)構(gòu)矛盾點(diǎn)多；軍民航空域使用標(biāo)準(zhǔn)不一致，管制區(qū)劃設(shè)、飛行程序和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，增大了軍民航的飛行矛盾，構(gòu)成潛在安全威脅，造成空域資源使用效率不高。

 

       全國(guó)低空空域尚未按照國(guó)際民航組織推薦標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施分類劃設(shè)和管理，造成低空空域使用多頭審批，環(huán)節(jié)多，時(shí)間長(zhǎng)，協(xié)調(diào)成本大，導(dǎo)致通用航空器飛起來(lái)難，飛出去更難。截止目前，我國(guó)低空空域管理改革雖然在試點(diǎn)地區(qū)取得了一些進(jìn)展，但由于沒有從根本上改變目前低空空域使用以審批為主的管理模式，低空空域使用管理法規(guī)的缺失，造成低空空域的劃設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入條件不明確。在日常運(yùn)行過程中，缺乏統(tǒng)一的通用航空飛行計(jì)劃審批和運(yùn)行保障機(jī)制，再加信息不對(duì)稱和各地區(qū)對(duì)低空空域劃設(shè)標(biāo)準(zhǔn)尺度掌握不盡相同，隨意性大，人治現(xiàn)象明顯。因此，空域使用難仍是制約通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要瓶頸。

 

       市場(chǎng)需求空域、航空業(yè)發(fā)展需要空域，而我國(guó)現(xiàn)行空域管理存在諸多缺陷，不能滿足日益發(fā)展的航空業(yè)需求，需要加大改革力度，需要加快改革進(jìn)程。國(guó)務(wù)院、中央軍委對(duì)此也高度重視，多次提出要求并明確改革方向。2015年11月，國(guó)務(wù)院副總理兼國(guó)家空管委主任馬凱在廣州主持召開了空域管理體制改革座談會(huì)，提出必須堅(jiān)持國(guó)務(wù)院、中央軍委確定的空管體制改革“三步走”戰(zhàn)略不動(dòng)搖以及 “擴(kuò)大共識(shí)，擱置論爭(zhēng)，著力融合，務(wù)實(shí)推進(jìn)”的空域管理改革“十六字”方針。2016年10月，習(xí)近平總書記對(duì)堅(jiān)守航空安全底線和深化空管改革作出重要批示，為國(guó)家空域管理改革工作指明了方向。今年4月，馬凱副總理主持召開國(guó)家空管委第21次全體擴(kuò)大會(huì)議，對(duì)認(rèn)真貫徹習(xí)總書記重要批示精神，全面推進(jìn)空域管理體制改革做了全面部署。目前國(guó)家空管委正在抓緊擬訂空域管理改革方案和相關(guān)空域精細(xì)化管理試點(diǎn)方案。